本文作者丨王毅
住房和城乡建设部市*公用行业专家委员会专家，扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授
本文字数｜字
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内容提要：
一、城市综合管理的概念与内容
二、综合行*执法两种模式的由来
1.城市综合管理执法模式
2.综合行*执法模式
导语
城市综合管理趋势下的综合执法（上）
各位朋友下午好。今天应全国智标委城市综合管理标准工作组的邀请，由我来和大家共同研究探讨《城市综合管理趋势下的综合执法》这样一个主题。
今天的讲课内容应该说是一个命题作文，前提是要讲一下城市综合管理趋势下的综合执法体制机制创新。特别是结合现在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称“《意见》”）来看，《意见》突出强调了综合行*执法在基层改革的重要性，也就是说要推进综合执法改革下基层。今后一段时间的重要工作就是要积极地推进基层综合执法改革，将执法的重心、管理的重心、执法的队伍下沉到乡镇或者街道办事处，加强综合治理的管理力量和执法力量。应当说大家能看到，综合执法下一步发展的形势就是——向基层发展。所以今天我就重点地来讲讲大家共同关心的这个问题。
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一、城市综合管理的概念与内容
下面我就首先讲城市综合管理，因为今天这个讲座是一个命题作文，这个命题作文就是首先要讲城市综合管理趋势下的综合执法，所以给我这个命题里面谈了一个“帽子”。就是要谈谈“什么叫城市综合管理”。
在城市综合管理这样一个大平台、一个理念的支撑下，城市管理的综合执法只是作为城市综合管理当中的一个重要内容。根据城市综合管理的这个概念，我想“新时代的城市综合管理”应当包括服务、管理和综合执法这三个内容”。就是说现在一谈“城市综合管理”，大家要马上想到：“服务、管理、执法”三位一体。由“服务、管理、执法”三位一体构成了城市综合管理的一个内容。
那么第二个问题我从公共管理学的角度来解释“什么叫城市综合管理、城市综合管理的主要内容是什么。”
城市综合管理它主要包括城市的纵向管理和横向管理。这是城市管理学或者是城市公共管理学的一个理论阐述。
“纵向管理”就是从上到下的管理，即从中央到地方的管理，目前我们国家管理的层级分为两个层级：中央人民*府和地方各级人民*府。那么从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民*府组织法》来看的话，中央*府主要是指国务院；地方*府主要就是省、市、县、乡、包括镇。
那现在城市综合管理主要是强调纵向管理。纵向管理是从中央对地方、对基层的管理。所以中共中央办公厅、国务院办公厅年1月31日印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量》中实际包含了三个内容：“推进基层整合审批”是一个内容，“服务”是一个内容，“执法力量”是一个内容。其实就是关于“审批、服务、执法”三个内容的一个实施意见。
也就是说，现在来看从中央到地方是纵向到底了。咱们城市管理经常讲“横向到边、纵向到底”。那纵向到底最后到了什么地方呢？——到了“乡镇”这个层级。后面我会讲到为什么讲“乡镇（街道办事处）”。严格地说，从中央和地方*府的组织体系来看，乡镇*府它是一级*府，它当然是城市综合管理的主体，也可以说乡镇*府是城市综合管理的一个执法主体。这一点我们从《中华人民共和国城乡规划法》上第六十五条的规定，就可以看出来。
《中华人民共和国城乡规划法》确定了乡镇人民*府的管理主体和执法主体资格。所以第六十五条规定：在乡镇*府的管辖范围内、行*区划内，如果发现违法建设的话，那么责令限期改正；不改正的可以拆除。那拆除主体是谁？那很显然就是乡镇人民*府。所以说城市管理纵向管理最后管到什么地方呢——自然是“乡镇”这级*府。
那么《关于推进基层整合审批服务执法力量》这个文件也就是说要加强基层治理。那基层怎么治理？基层是谁呢？从中央的文件来说，这个基层主要是指乡镇，当然也包括街道办事处。但是街道办事处严格说来，它不是一级*府，它是区*府的派出机构。
所以说街道办事处到底能不能成为综合执法的主体？从现阶段来说，如果是中央文件确定街道办事处可以成立综合执法局、街道办事处能够成为综合执法主体的话，那可能要首先修改国家的立法，比如说《中华人民共和国行*处罚法》和相关的一些法律法规。
那么在现阶段法律法规没有修改情况下，街道办事处能不能成为综合执法的主体？这个议题在学术界也有讨论。去年在安徽合肥召开行*法学研究会年会上大家对于“乡镇*府是综合执法主体”这个议题没有什么争议。但街道办事处如果成为综合执法的主体的话，可能需要修改《中华人民共和国行*处罚法》的相关条例，使得街道办事处作为一个特殊的基层的综合执法主体能够有法律依据，现在是处于这样一种待论证的状态。因为街道办毕竟是区*府的派出机构，接受区*府的委托、指派和指令，完成区*府交办的一些管理事项，完成属地管理事项，这是讲的纵向管理。
横向的城市综合管理那就多了。广义上来讲城市人民*府所有管理的内容都是横向城市综合管理的内容。流动人口管理、计划生育、卫健委对新冠肺炎疫情的管理都是城市综合管理的内容。
最近大家也